По логике вещей, подготовленный бюджет должен отражать приоритеты деятельности новой власти и стать финансовым планом действий нового правительства. Но по факту проект бюджета очень напоминает своих предшественников, хотя и не лишен ряда новаций с неоднозначными последствиями для украинского общества и государства.
В проекте бюджета на 2020 г. доходы государственного бюджета запланированы в сумме 1079,5 млрд грн, что составляет 23,7% прогнозируемого ВВП. Этот показатель существенно меньше фактических доходов 2018 г. и плановых доходов 2019 г., достигающих 26,1 и 25,6% ВВП, соответственно (см. рис. на 6-й стр.). Расходы государственного бюджета в 2020 г. должны составить 1170 млрд грн, или 25,7% ВВП. Относительный уровень таких расходов должен снизиться на 2 п.п. ВВП по сравнению с расходами 2018–2019 гг. Более того, указанная величина расходов является наименьшей для периода 2013–2020 гг. Сокращение расходов государственного и сводного бюджетов относительно ВВП свидетельствует об уменьшении доли государства в общих потребительских и инвестиционных расходах экономики, что, с одной стороны, может положительно сказаться на развитии частного сектора, но с другой — ограничит возможности государства предоставлять качественные публичные блага и социальные гарантии уязвимым слоям населения.
Плановый показатель доходов государственного бюджета на 2020 г. уменьшен Минфином на 1,9 п.п. ВВП относительно планового показателя 2019 г. и на 2,4 п.п. ВВП относительно фактических доходов 2018-го. Но, по нашим оценкам, ожидаемые изменения законодательства и макроэкономических показателей объясняют только половину такого уменьшения. Так, в 2020 г. норматив отчислений прибыли государственных предприятий и дивидендов должен снизиться с текущего уровня 50 и 90% (в зависимости от размеров прибыли) до единого показателя 50%. А вот существенное уменьшение прогнозных поступлений от НДС, акциза и ренты выглядит сомнительным. Ведь ставки этих налогов не будут меняться, не предполагаются и значительные изменения налоговой базы. В частности, хотя импорт товаров и услуг в долларах США в 2020 г. должен увеличиться на 8% по сравнению с 2019 г., номинальная сумма НДС на импорт в гривнях, по прогнозу Минфина, должна вырасти только на 4,9%.
В целом в первом варианте бюджета 2020 г. закладывается искусственное занижение доходов на сумму около 40 млрд грн, или 0,9% ВВП. Занижение доходов Минфином имеет свои причины, наиболее вероятные из которых следующие:
— покрытие провалов налогового администрирования ГФС и таможни, с очевидностью проявившихся в текущем году;
— создание возможностей для маневра на случай принятия политического решения о финансировании невыплаченных пенсий лицам, проживающим на оккупированной территории Донецкой и Луганской областей, за 2014–2019 гг. Такое решение может обойтись бюджету от 35,5 до 84,3 млрд грн.
В расчетах к государственному бюджету учтен прогноз расходов сводного бюджета на 2020 г. в сумме 1495,3 млрд грн, или 32,9% ВВП, что на 3 п.п. ВВП меньше планового показателя 2019 г. и на 2,2 п.п. меньше фактических расходов 2018-го. Данные об относительной величине фактических расходов по функциональной классификации в 2010–2018 гг. и плановые показатели на 2019–2020 гг. представлены в табл. 1.
— социальная защита и обеспечение: уменьшение с 8,7% ВВП в 2018 г. и 8,3% в 2019 г. до 7,0% ВВП по прогнозу на 2020 г.;
— здравоохранение: снижение объемов финансирования с 3,3% ВВП в 2018 г. и 3,2% в 2019 г. до 2,9% ВВП в 2020 г.;
— образование: уменьшение с 5,9% ВВП в 2018 г. и 6,2% в 2019 г. до 5,6% ВВП в 2020 г.
Снижение расходов на социальную защиту и обеспечение объясняется прежде всего обесцениванием размера социальных пособий, уменьшением величины трансфертов Пенсионному фонду, а также объема жилищных субсидий (с 55,1 млрд грн до 47,6 млрд).
Таким образом, ключевые отрасли по развитию человеческого капитала — образование и здравоохранение — по сути являются аутсайдерами в процессе распределения бюджетных ресурсов. Да и уровень социальных гарантий украинского государства достиг минимально возможного. Сравнение плановых сумм бюджетного финансирования этих отраслей в 2020 г. с фактическими суммами 2013 г. указывает на их колоссальное снижение (на 1,7% ВВП по образованию; 1,3% ВВП по здравоохранению и 3,0% ВВП по социальной защите).
То есть мы являемся свидетелями (жертвами) процессов сворачивания социальных функций государства и снижения качества публичных благ. Очерченная бюджетная политика, бесспорно, вносит свой вклад в феномен массовой бедности, социально-демографический кризис и снижение конкурентоспособности рабочей силы.
С другой стороны, в бюджете 2020 г. закладывается увеличение относительного объема расходов по следующим функциям:
— оборона (с 2,6% ВВП в 2019 г. до 2,7% ВВП в 2020 г.);
— общественный порядок, безопасность и судебная власть (с 3,5 до 3,6% ВВП);
— дорожное хозяйство (с 1,7 до 2,0% ВВП).
Если расширить временной интервал сравнительного анализа до 2013 г., то наиболее значимыми направлениями роста относительного объема бюджетных расходов в 2020 г. по сравнению с 2013 г. являются следующие:
— обслуживание государственного долга (прирост расходов на 0,9 п.п. ВВП);
— оборона (на 1,7 п.п. ВВП);
— общественный порядок, безопасность и судебная власть (на 0,9 п.п. ВВП);
— дорожное хозяйство (на 0,9 п.п. ВВП).
Итак, анализ показателей расходной части сводного бюджета Украины в динамике свидетельствует о сохранении политических приоритетов в пользу выплаты процентов по государственному долгу, финансирования деятельности правоохранительных органов, повышения обороноспособности государства, а также ремонта и строительства автодорог.
Если оценивать целесообразность таких расходов, то финансирование обороны является залогом сохранения украинской государственности, а инвестиции в транспортную инфраструктуру — необходимым рычагом активизации экономической деятельности и преодоления депрессивности отдельных территорий. Поэтому рост относительного объема государственных расходов на оборону и дорожное хозяйство на протяжении 2014–2020 гг. был и остается объективной необходимостью. Но безоговорочное увеличение расходов на органы правопорядка и обслуживание государственного долга не является экономически оправданным.
Одним из факторов значительных расходов на обслуживание долга являются чрезвычайно высокие процентные ставки по ОВГЗ. Сейчас среди 36 стран с формирующимися рынками Украина имеет одну из наибольших номинальных доходностей государственных облигаций и находится на 3-м месте в рейтинговом списке (после Аргентины и Египта). Вместе с тем по показателю реальной доходности государственных облигаций Украина занимает первое место.
В бюджете 2020 г. в разрезе бюджетных программ и распорядителей средств предполагается в наибольшей степени снизить расходы на следующее:
— подготовку кадров заведениями высшего образования и обеспечение деятельности их баз практики (-3 627,3 млн грн, или -11,6% относительно плановых ассигнований 2019 г.);
— осуществление методического и аналитического обеспечения деятельности учебных заведений (-881,1 млн грн, или -88,8%);
— обеспечение медицинских мер отдельных государственных программ и комплексных мер программного характера (-1 703,1 млн грн, или -25,9%).
Правительство отказалось от нескольких бюджетных программ поддержки развития сельского хозяйства, предложив взамен программу удешевления банковских кредитов для приобретения земли. Так, объемы государственной поддержки сельского хозяйства и фермерства должны уменьшиться с 6,1 млрд грн в 2019 г. до 4,5 млрд в 2020-м.
Наряду с этим ряд главных распорядителей бюджетных средств и их бюджетных программ получат в 2020 г. заметно большие суммы ассигнований (см. табл. 2).
Анализ расходной части бюджетов по экономической классификации свидетельствует о незначительном росте планового объема капитальных расходов. Так, капитальные расходы государственного бюджета должны увеличиться с 2% ВВП в 2018 г. до 2,3% в 2020 г., а прогнозные капитальные расходы сводного бюджета — с 4,1% ВВП в 2018 г. до 4,2% в 2020 г. Доля капитальных расходов в структуре государственного бюджета должна вырасти с 7,1% в 2018 г. до 9,1% в 2020 г. В структуре сводного бюджета также прогнозируется заметное увеличение доли капитальных расходов: с 11,5% в 2018 г. до 12,8% в 2020 г.
Такие изменения мы оцениваем положительно, поскольку эффективные государственные инвестиции в инфраструктуру потенциально могут стать мощным фактором повышения производительности факторов производства и акселератором экономического роста в стране. Но их абсолютный и относительный объемы сейчас крайне недостаточны, учитывая масштаб тех социально-экономических и геополитических вызовов, которые стоят перед Украиной.
Дефицит государственного бюджета запланирован в сумме 95,1 млрд грн, или 2,1% ВВП: он несколько меньше планового дефицита текущего года — 2,2%. Фактический уровень дефицита составлял 2,3% ВВП в 2015 г., 3,5% — в 2016-м, 1,6% — в 2017-м и 1,7% ВВП — в 2018 г. Сумма внутренних и внешних государственных займов должна увеличиться с 345,9 млрд грн в 2019 г. до 383,8 млрд в 2020 г., или на 11%.
Объем платежей по погашению государственного долга на 2020 г. прогнозируется в размере 292,9 млрд грн, что на 20,7 млрд превышает план на 2019 г. Несмотря на умеренные темпы прироста, суммарный объем платежей по государственному долгу в 2020 г. будет гигантским. По расчетам Минфина, такие платежи составят 438,1 млрд грн, из которых обслуживание долга — 145,2 млрд. Суммарный объем долговых платежей в 2020 г. должен достичь 40,6% доходной части бюджета, а процентные платежи по долгу — 13,5%. Такая ситуация будет порождать колоссальные вызовы для стабильности государственных финансов и платежного баланса страны.
В следующем году правительство планирует размещать на внутреннем рынке преимущественно 2-летние, 3-летние и 7-летние ОВГЗ, то есть срочность ОВГЗ будет постепенно увеличиваться, но стоимость таких заимствований останется непомерно высокой. По прогнозу Минфина, средневзвешенная процентная ставка по ОВГЗ в 2020 г. составит 14,6% годовых.
Такой высокий уровень доходности внутренних государственных облигаций является аномалией, не имеющей прецедентов в международной практике и не отражающей соотношение спроса и предложения заемного капитала в Украине. Очевидно, что страна, страдающая от массовой бедности и депопуляции населения, отражающая при этом военную агрессию соседа, не должна тратить ограниченные бюджетные ресурсы на обогащение финансовых посредников.
С целью частичного рефинансирования валютных долгов государства проектом бюджета предусмотрено привлечь 4,2 млрд долл. США от размещения еврооблигаций. Прогнозируемая Минфином процентная ставка по облигациям внешнего займа в 2020 г. составит около 8% годовых. При сравнении 8-процентной ставки со ставками валютных заимствований на внутреннем рынке рациональный эмитент должен бы отдавать предпочтение внутренним займам, отказываясь от дорогих внешних. Ведь в июле 2019 г. Минфин размещал долларовые краткосрочные ОВГЗ с доходностью 6,5% и среднесрочные ОВГЗ с доходностью 7% годовых. А последние заимствования в евро на внутреннем рынке имели доходность 4,6% годовых. Кроме того, в 2020 г. многие эксперты прогнозируют возникновение кризисных явлений на мировых финансовых рынках, что может усложнить привлечение внешних займов. Таким образом, официальный план государственных заимствований по привлечению внешних коммерческих займов в сумме 4,2 млрд долл. под 8% годовых ненадежен в части объемов заимствований и невыгоден в части их стоимости.
В проект госбюджета еще будут вноситься изменения, но, по традиции, они не улучшают, а ухудшают бюджет. Если у нового парламента есть желание эту традицию изменить, мы дадим несколько дельных советов:
— перераспределить расходы бюджета объемом около 45 млрд грн (или 1% ВВП) от функций "общественный порядок, безопасность и судебная власть" и "обслуживание государственного долга" в пользу функций образования, здравоохранения и социального обеспечения;
— увеличить плановый показатель доходов государственного бюджета на сумму около 40 млрд грн, или 0,9% ВВП, и направить эти средства на образование, здравоохранение и увеличение государственных инвестиций в социально-экономическую инфраструктуру.
Учитывая рисковость и затратность плана финансирования бюджетного дефицита 2020 г., считаем целесообразным следующее:
— снижение средней процентной ставки по ОВГЗ с 14,2% годовых до около 9% годовых на конец 2020 г.;
— уменьшение плана внешних коммерческих заимствований с 4,2 млрд долл. до 1–1,5 млрд и покрытие разницы в 2,7–3,2 млрд долл. за счет внутренних заимствований и реализации программ сотрудничества с иностранными официальными кредиторами.
Татьяна Богдан, доктор экономических наук
