Конституционные изменения расставят все точки над "і" в распределении полномочий (и ответственности, кстати, тоже) между центральной властью и органами местного самоуправления. Тем временем последние события демонстрируют, что диалог между Киевом и регионами будет нелегким: центр пытается нащупать ту грань, которая в полной мере соблюдала бы баланс интересов государства и регионов. А представители местных властей серьезно "показывают зубки" столице. Причем даже там, где этого делать не следовало.
Демарш мэров
То ли приближение местных выборов, то ли действительно сильное давление граждан и бизнеса серьезно обострили взаимоотношения Киева с руководством отдельных регионов. В августе Украина стала свидетелем демарша сразу нескольких мэров, выступивших против решений правительства по карантинным мерам.
Так, в частности, мэр Тернополя и городской совет облцентра "в штыки" восприняли решение центральных органов власти отнести город к "красной зоне", ввести в Тернополе строгий карантин, вплоть до запрета останавливаться там пассажирским поездам. Срочно собралась внеочередная сессия горсовета, признавшая, что постановление Кабмина №641 "Об установлении карантина и внедрении усиленных противоэпидемических мер на территории с широким распространением острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2" "не базируется на нормах Конституции". А также рекомендовавшая местному бизнесу по сути не выполнять его, руководствуясь решениями местной комиссии по вопросам техногенно-экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций при Тернопольском городском совете. Органам Нацполиции горсовет рекомендовал "не совершать действий по привлечению к ответственности субъектов хозяйствования, которые будут действовать в соответствии с данным решением".
Аналогичный демарш совершили и городские власти Луцка, также внесенного в "красную зону". Советник мэра города в обращении в соцсетях "успокоил" горожан, заявив, что горсовет "не будет принимать никаких решений по остановке транспорта или закрытию любых заведений в связи с вышеуказанным непонятным решением". Как отметил советник мэра, "если центральная власть хочет работать по закону – пусть вводит чрезвычайное положение и только тогда останавливает транспорт, закрывает заведения и принимает другие ограничения".
Наконец, свое "слово" сказал Ивано-Франковск. Мэр этого города, по сути, отказался выполнять решение правительства еще до того, как оно появилось на свет.
"Независимо от решений правительства и деления на зоны карантина, постоянных изменений и разъяснений – дети 1 сентября идут в школу!" – написал ивано-франковский градоначальник на своей странице в Facebook.
Наверное, не задумываясь, что его заявление выглядит уже даже не как реакция на решения центральной власти, а как нежелание принимать это решение по определению.
Есть нюансы
Существующая законодательная база в данном вопросе далеко не совершенна и допускает трактовки. Это в полной мере продемонстрировал опрос сайтом "Сегодня" специалистов в области права.
Так, адвокат Александр Таламанчук отметил в комментарии сайту "Сегодня", что, согласно действующему законодательству, введение карантина в Украине является дополнительной мерой в случае и только в случае введения в Украине или в отдельных ее местностях режима чрезвычайного положения.
"Обобщающим является бесспорный законодательно и юридически обоснованный факт, что в любом случае все без исключения обязательные санитарные и противоэпидемические мероприятия, установленные в карантин, как и сам карантин, установленный постановлением №211, являются исключительно дополнительными мерами режима чрезвычайного положения. Привлечь любого гражданина Украины к административной ответственности возможно только в случае нарушения правил карантина людей, санитарно-гигиенических , санитарно-противоэпидемических правил и норм, предусмотренных именно Законом Украины № 1550-III "О правовом режиме чрезвычайного положения" – а не нарушение любого другого акта законодательства Украины, включая закон "О защите населения от инфекционных болезней", – отмечает адвокат.
Как акцентирует адвокат, режим ЧП в стране не вводился.
"Потому ни одно должностное или служебное лицо Национальной полиции, ни один суд не имеет никакого права даже намекать на нарушение правил карантина людей, санитарно-гигиенических, санитарно-противоэпидемических правил и норм, составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела о привлечении к административной ответственности", – отмечает Александр Таламанчук.
В свою очередь юрист, национальный представитель Службы старших экспертов (SES) в Украине Юрий Трачук отмечает, что законы Украины "О защите населения от инфекционных болезней" (статья 29) и "О санитарном и эпидемическом благополучии" (статья 40) делегируют правительству полномочия по введению карантинных мероприятий на определенной территории – как режим специальных санитарно-медицинских и административных мер.
"Так, фактически, карантинные меры действительно могут быть введены. И это, по сути, подзаконный акт, но очерченный законами, поэтому и рассматривать его следует именно как акты закона", – отметил юрист в комментарии сайту "Сегодня".
Впрочем, в любом случае вопросы или сомнения в легитимности решений правильнее было бы обсуждать в судебном порядке. А еще лучше – посредством диалога.
Почему "бунтуют" мэры
Судя по всему, причин для несогласия местных властей с отдельными решениями центральной власти много.
"На самом деле местные органы самоуправления, местные советы нередко принимают решения и заявления, выходящие далеко за рамки их полномочий. Это безотносительно данных случаев с карантином – такое было и раньше, – констатировал в комментарии сайту "Сегодня" народный депутат (фракция "Слуга народа") Александр Качура. – Чтобы быть объективным, отмечу, что здесь есть вина и центральной власти. У нас просто они привыкли, что органы местного самоуправления – их подчиненные. Это не так. Это другая институция. Они существуют отдельно, и с ними нужно вести постоянный диалог. В то же время они обязаны следовать законам и Конституции".
Юрист Юрий Трачук называет целый ряд возможных причин. Начиная с того, что к этому местные власти подталкивает общественное мнение.
"Поскольку народу не показывают качественные критерии, а только количественные (в разрезе числа случаев), а смертность относительно невелика, то очевидно, что карантинные мероприятия вызывают удивление, отрицание, сопротивление. Последнее активизируется на фоне отсутствия финансовой поддержки со стороны госорганов – люди уже давно потратили все. Возникает вопрос: а какая же реальная ответственность за невыполнение правительственных "рекомендаций"? Коллективной ответственности местных депутатов у нас нет. Бунт на корабле? Да. Но реального влияния центра на это нет. И это, на самом деле, начало формирования системы неповиновения", – отмечает юрист.
Наконец, политолог Владимир Фесенко полагает, что среди причин демаршей, в том числе и приближающиеся местные выборы. А также не совсем внятная реакция властей на первый – еще апрельский – демарш мэра Черкасс по поводу карантина.
"Отсутствие санкций за нарушение закона порождает нарушение другими субъектами. Особенно сейчас, перед выборами, мэрам невыгодно принимать непопулярные решения. Это тоже эпидемия – эпидемия нарушения закона. Потому с ней надо бороться", – отметил в комментарии сайту "Сегодня" Владимир Фесенко.
Как реагировать государству?
По словам Александра Качуры, в данном конкретном случае есть постановление правительства, и оно обязательно к исполнению.
"Оно является обязательным для всех, для каждого гражданина Украины. У нас унитарное государство, а не федеративное. Местные органы власти не могут принимать решение, что они не будут выполнять какие-то законы, что у них в регионе какие-то другие нормы будут действовать. Хотя и в федеративных государствах является обязательным выполнение законов, которые принимаются на федеральном уровне. Если органы местного самоуправления не выполняют законы или подзаконные акты – это вопрос уже правоохранителей. Если действия этих лиц приведет к росту заболеваний, к тяжелым последствиям, то тут уже речь и об уголовной ответственности. И во-вторых это вопрос политической ответственности. Избиратели должны следить за всеми подобными игнорированиями закона и делать свои выводы", – говорит депутат.
Политолог Владимир Фесенко также считает, что в данном случае должны дать свою оценку правоохранительные органы.
"Нужны санкции. Думаю, сейчас крайне актуальным становится введение санкций за невыполнение общегосударственных законов. Иначе мы получим последствия хуже, чем мы получили в 2014 году. Государство просто перестанет существовать как единый механизм, как единое образование. И это станет главным последствием такого анархичного понимания процесса децентрализации", – отмечает Владимир Фесенко.
По его словам, то, что сейчас происходит на местном уровне, – "уже перегиб".
"Буквально явочным порядком пытаются расширить полномочия местного самоуправления и свои полномочия. "Мы главная власть, что хотим, то и делаем. Нам центр не нужен" –вот пафос их действий. Это не так. Должен быть баланс интересов. Государство должно поставить на место зарвавшихся мэров. Именно так они себя ведут – они зарвались. И они, условно говоря, выступают в роли нарушителей законов. Сейчас они выступают по карантинным мерам, завтра скажут: а мы налоги в центр не будем перечислять. Или не будем выполнять общегосударственные правила призыва в армию. И это все, государства не будет", – говорит политолог.
Грамотная децентрализация все решит?
При этом и политики, и эксперты соглашаются, что нынешняя ситуация обнажила ряд проблем, которые нужно будет решать, в том числе во время обсуждения и утверждения закона о децентрализации.
"Нужно просто на законодательном уровне установить определенные рамки деятельности органов местного самоуправления, – говорит Александр Качура. – Чтобы не выходили различные регионы из состава Украины, чтобы не принимали какие-то политические заявления, выходящие за пределы компетенции. Потому что они сегодня начинают работать на общенациональную повестку дня, поднимать вопросы, которые никоим образом не относятся к проблемам, вопросам региона. Либо же противоречат общегосударственным и общенациональным интересам".
Также, по его словам, парламенту необходимо утвердить законодательство о местном референдуме, на котором можно будет отзывать местных депутатов.
"Чтобы граждане могли отзывать не только народных депутатов, но и депутатов местных советов. Чтобы территориальные громады могли влиять на своих представителей", – говорит Александр Качура.
Владимир Фесенко, в свою очередь, также считает, что полномочия и ответственность органов местного самоуправления нужно прописать очень четко.
"У нас многие руководители местного самоуправления рассматривают процесс децентрализации как неограниченную власть. То есть "вся власть местному самоуправлению", то есть им. Центр не нужен. Но в таком случае государство прекращает свое существование. Сейчас мы подошли вплотную к тому, что надо прописывать санкции для должностных лиц за неисполнение общегосударственных законов. Для всех должностных лиц – и выборных, и назначаемых", – говорит политолог.
Причем, по его словам, эти санкции можно принять отдельно от закона по децентрализации, который, как предполагают эксперты, будет приниматься тяжело. А 226 голосов на отдельный закон можно будет собрать. При этом, по словам Владимира Фесенко, в целом центральная власть в проекте закона о децентрализации взяла правильное направление по решению подобных проблем с местными властями.
"По полномочиям префектов у Зеленского написали, в общем-то, правильные вещи. Префект может останавливать решения органов местного самоуправления, если они противоречат Конституции. В нынешней ситуации это просто обязательно нужно делать. Но это положение, очевидно, вызовет критику, противодействие, в том числе, со стороны местных элит и депутатов, с ними связанных. Часть депутатов просто может не проголосовать, и 300 голосов, нужных для утверждения конституционных изменений, не будет. Потому власти придется очень сильно постараться, чтобы найти союзников в парламенте, причем не только среди традиционных союзников, но и среди оппозиции. Нужна поддержка как минимум двух оппозиционных парламентских фракций. Удастся ли найти компромисс – большой вопрос. Потому что действительно нужно искать баланс между интересами государственной власти и интересами органов местного самоуправления. Но пока я настроен абсолютно скептически. В условиях обострения между центром и регионами по вопросу полномочий (в том числе по карантину) найти компромисс будет проблематично", – говорит политолог.
Виталий Рябошапка
Источник
