Три десятка стран Латинской Америки, Центрально-Восточной Европы и бывшего СССР, Африки, а также ряд развитых стран провели аналогичные реформы полностью или частично. Правда, потом по результатам мирового финансового кризиса 2007–2008 годов 19 из них частично или полностью отменили реформу, вернувшись, из-за отсутствия лучшего, к солидарной системе. Но солидарная система обречена по объективным демографическим причинам, поэтому такой шаг никак не решал проблему, а только откладывал и усложнял ее. Будущее, несомненно, — за частными накоплениями, но остаются вопросы, какими они должны быть. Считаю, что основная проблема Чили и ее последователей — это именно обязательность накопления и, соответственно, гарантии, которые государство берет на себя, заставляя граждан экономить именно так, как оно предлагает.
Что же пошло не так с обязательным накоплением пенсий в развивающихся странах? Поскольку развитые страны — отдельный разговор.
Прежде всего таким странам присущи макроэкономические риски. Сбережения делают в национальной валюте, а она, особенно в странах со слабой экономикой и высокой угрозой популизма, часто теряет стоимость из-за инфляции. В частности, если бы в Украине был внедрен обязательный накопительный уровень еще в 2005 году, как это предполагалось законом, то из-за инфляции и двух макроэкономических кризисов вряд ли удалось бы сохранить реальную стоимость накоплений к 2017-му, и только в последние годы что-то действительно заработать.
Это не удивительно, потому что инфляция — невидимый, но очень жесткий налог на какие-либо сбережения: по сути, печатая лишние деньги, государство покрывает текущие расходы, обкрадывая бережливых. Поэтому для «стихийного государства», которое граждане еще недостаточно контролируют, принудительные сбережения часто становятся просто еще одним способом конфискации. В некоторых странах, в частности в России и Аргентине, где существовали государственные накопительные пенсионные фонды, власть, когда ей стало трудно, присвоила себе эти сбережения, пообещав за них эфемерные «баллы». Поэтому первый вывод: не следует давать государству в руки очередной инструмент принуждения, особенно если это государство в основном остается неподконтрольным своим гражданам.
В развивающихся странах также очень большие инвестиционные риски. Даже опытные и добросовестные инвесторы допускают ошибки, дорого обходящиеся вкладчикам, и даже обычные для негосударственных пенсионных фондов (НПФ) во всем мире ограничения по инструментам инвестирования не всегда помогают. В частности, во время кризиса 2007–2008 годов американские НПФ потеряли 22% своих активов, а многие фонды во всем мире обанкротились, потому что самые безопасные ценные бумаги с рейтингом ААА оказались ненадежными. Если к тому же вложение ограничено отечественными активами, как обычно в развивающихся странах, чтобы «оставить инвестиционные ресурсы в стране», то там просто не хватает надежных и прибыльных объектов, особенно если государство искусственно создает излишек инвестиционных ресурсов за счет принудительных отчислений на сбережения.
В Украине практически весь фондовый рынок состоит из государственных или муниципальных ценных бумаг, и на них же, при отсутствии надежных заемщиков, чаще всего зарабатывают банки. Так что второй вывод: если ввести обязательное пенсионное накопление, не смягчая ограничений на объекты вложений, то деньги просто некуда будет вкладывать. Излишек, скорее, будет проинвестирован в низкодоходные или очень рискованные активы, как это произошло, например, в Болгарии. Поэтому заставлять граждан хранить деньги именно в фондовых инструментах, в то время как их рынок не только не развит, но и условия для его развития малоблагоприятные (прежде всего недостаточная и неэффективная защита прав собственности), — плохая идея. Правда, в Украине НПФ имеют право инвестировать также в недвижимость, но и это очень рискованно: вспомните, как обвалился этот рынок в 2008 году.
НПФ не застрахованы и от прямого мошенничества, — как инвестиционные фонды и другие финансовые учреждения могут иногда воровать деньги вкладчиков, граждане Украины знают очень наглядно. Такое случается и в других странах, даже в развитых. Например, в свое время менеджмент американской корпорации ENRON, искусственно надувавший стоимость акций, обманул этим не только акционеров, но и работников компании, делавших взносы в корпоративный пенсионный фонд. Но необязательно так далеко ездить за примерами: наибольший в Украине НПФ НБУ, имевший более половины всех активов отечественных НПФ, во времена Януковича получил специальное разрешение, чтобы обойти заложенные в закон механизмы взаимного контроля, а потом разместил большую часть активов в акциях «пустого» АО и банках-«пылесосах», со временем обанкротившихся во время кризиса 2014–2015 годов. И тех, кто это сделал, так и не привлекли к ответственности. Многочисленные скандалы с подобными махинациями постигли пенсионные реформы и во многих других развивающихся странах. Поэтому третий вывод: пока государство не в состоянии установить верховенство права и результативно преследовать воров, оно не имеет морального права заставлять граждан отдавать свои деньги в потенциально уязвимые к мошенничеству структуры.
Еще одна проблема, присущая и добровольным, и обязательным накоплениям, — простые люди не всегда в состоянии принимать осмысленные инвестиционные решения. Золотое правило здесь — «инвестируй в то, что знаешь», но беда в том, что по-настоящему знают тему только профессиональные специалисты, а решать, как накапливать себе на пенсию, приходится каждому. Казалось бы, система обязательного накопления как раз и передает эти средства в руки специалистов. Но делать один (государственный) накопительный фонд — сомнительная идея, потому что его может постичь судьба российского или аргентинского пенсионных фондов; скорее, следует поощрять конкуренцию независимых НПФ, как в большинстве стран. Но это означает, что выбирать фонд приходится тем же необразованным вкладчикам, которые нечасто могут оценить качество работы учреждения и вместо этого ориентируются на агрессивный маркетинг, как это, например, было в Эстонии, полагаются на рекламу, советы знакомых и другие ненадежные источники. Еще больше работников вообще не могут решить для себя этот вопрос, соответственно, их деньги идут государственному фонду (если такой есть) или распределяются среди всего пула НПФ равномерно в соответствии с определенной процедурой. Поэтому победителями в этой конкуренции становятся не всегда лучшие именно в управлении активами, а деньги вкладчиков растрачивают на переманивание клиентов.
Эффективность администрирования систем обязательного накопления является в целом большой проблемой. Фонды — это неприбыльные организации, но их администраторы любят хорошие бонусы. Инвестирование — тяжелая работа, требующая привлечения высококвалифицированных специалистов. Кроме того, есть общие административные расходы, особенно большие по сравнению с активами в мелких фондах. Эти расходы очень растут там, где фонды самостоятельно собирают обязательные взносы, потому что прибавляют стоимость администрирования. По этим причинам, а также благодаря тому, что люди больше доверяют крупным фондам, рынок НПФ обычно концентрируется, — на нем остается не больше нескольких крупных игроков, а при отсутствии конкуренции административные расходы имеют тенденцию к росту. В Латвии они доходили в год до 1,5% активов, которыми оперировали управляющие компании, а в некоторых странах Латинской Америки в свое время — до 3% и более, а это съедает значительную или даже большую часть доходности. В ответ правительства начинают их ограничивать, но это также плохой выход, потому что так можно потерять квалифицированные кадры, а с ними и доходность.
Все эти проблемы очень обострились вследствие мирового финансового кризиса 2007–2008 годов, а еще добавились нулевые или даже отрицательные процентные ставки. Против них нет волшебного зелья, эти проблемы можно решить только со временем, с помощью финансового просвещения, связанного с тяжелым и болезненным опытом. Но обязательность взносов в накопительную систему лишь обостряет их, потому что к принудительно собранным деньгам люди привыкли относиться как к налогу, поэтому не очень интересуются их дальнейшей судьбой. А это, в свою очередь, создает благоприятную среду для злоупотреблений и неэффективности, — со временем вкладчики еще больше разочаровываются и еще меньше пытаются контролировать свои деньги. Получается порочный круг, к которому добавляется упомянутая выше монополизация.
Также, уплатив обычный во времена солидарной системы «пенсионный налог», те же люди склонны предъявлять требования не столько фондам, сколько государству, заставившему их эти сбережения делать, да еще и продиктовавшему способ этих сбережений. В Чили это стало одной из причин социальных волнений, поскольку государственная обязательная накопительная пенсия не оправдала ожиданий, которые, в свою очередью, основывались на обещаниях членов правительства. Поэтому, опять же, обязательность сыграла негативную роль.
Но это не причина отказываться от накопления как принципа, а тем более возвращаться к отжившей и обреченной солидарной системе. Поскольку одна из основных причин проблем состоит именно в обязательности, то не следует ли просто меньше вмешиваться в жизнь людей и диктовать им, что делать с их деньгами? Поэтому оптимальный выход в отказе от обязательности.
Конечно, на практике мало кто смолоду начинает заботиться об обеспеченной старости, а когда приходит время задуматься, то уже не хватает доходов, чтобы накопить достаточно. Но в мире уже начинают приобретать популярность компромиссные решения, которые, с одной стороны, побуждают граждан к пенсионным накоплениям, а с другой — не навязывают им обязательные взносы. Это самый перспективный и устойчивый вариант пенсионной системы, о котором надо думать Украине.
В таких условиях пенсионным фондам приходится конкурировать с другими инструментами, доступными и на финансовом рынке («лайфовые» страховые компании, банковские депозиты, сбережения в наличной валюте и др.), и вне его. Если человек сам хорошо ориентируется в инвестиционных инструментах, то никто не мешает ему под собственную ответственность самостоятельно экономить на старость. Возможность выбора также побуждает более ответственно относиться и к своим взносам, если человек сознательно выбрал оставаться в государственной накопительной системе именно потому, что это осознанный выбор.
И когда граждане с самого начала несут личную ответственность за свои накопления, исчезает проблема завышенных ожиданий и дальнейших разочарований от политических обещаний. В такой системе повышается качество управления пенсионными активами, потому что избиратели начинают очень внимательно относиться к решениям, которые могут угрожать финансовой безопасности (популистские идеи политиков, реализуемых за счет стоимости сбережений). Кроме того, такая система пенсионного обеспечения приобретает устойчивость благодаря легитимности в глазах избирателей, которые имеют довольно широкие возможности выбора, каким образом обеспечивать себя к старости, чувствуя связь между своими усилиями и собственными пенсионными накоплениями.
Но отказ от обязательности — это только один из необходимых элементов построения устойчивой системы пенсионного обеспечения. Проблемы финансовой грамотности, неразвитость финансовых рынков, нестабильность экономики и прочее не менее критичны для защиты пенсионных сбережений.
Владимир Дубровский, старший экономист CASE Украина, член Несторивськой группы
Источник
