Президент снова взялся решать проблему двойного гражданства.
Или, если говорить точнее, речь идет о "множественном гражданстве" – когда у человека, кроме паспорта гражданина Украины, есть также гражданство еще одного или нескольких иностранных государств. Законопроект, предложенный Владимиром Зеленским, должен полностью изменить правила в этой сфере, к тому же он существенно отличается от всех предложений, которые звучали до сих пор.
Главное изменение – это то, что у государства теперь не будет никаких возражений против того, чтобы его граждане получали паспорта других государств, или наоборот – чтобы иностранцы, сохраняя старые паспорта, становились гражданами Украины (конечно, при выполнении ряда условий). Впрочем, те, кто решит иметь одновременно несколько гражданств, будут сильно поражены в правах и столкнутся с запретом работать в госструктурах, участвовать в политической деятельности и т.д.
А вот представители украинской диаспоры за границей не смогут просто вернуть украинский паспорт – для этого придется переехать в Украину.
Еще одно отличие новой инициативы Зеленского от старых проектов – отношение к гражданству государства-агрессора. А для российских граждан, имеющих проблемы с путинской властью, предусмотрена особая, упрощенная процедура получения украинского паспорта.
Попытка номер три
Как относится Украина к своим гражданам, имеющим также паспорт другого государства? Четкого ответа на этот вопрос сейчас не существует. Запрета множественного гражданства вроде бы и нет, но и разрешенным оно также не является, из-за чего порой людей наказывали за второй паспорт, но не системно.
Зеленский – не первый президент, пытающийся урегулировать этот вопрос.
Установить правила в "серой зоне" пытался также Петр Порошенко – весной 2017 года он подал в Раду свой законопроект. Тогдашний президент предложил строго запретить множественное гражданство и наказывать тех, кто получил паспорт другого государства, забирая у таких нарушителей украинское гражданство. Проект Порошенко тогда встретил сильное сопротивление. Его критиковали за несбалансированность норм, за невозможность полноценного выполнения и вообще за избранный "карательный" подход – поэтому документ в конце концов "умер" в парламенте.
Зеленский сразу же после избрания попытался урегулировать вопросы двойного гражданства.
Действующий президент обещал сделать это в своей предвыборной программе. Впрочем, выбрал принципиально иной подход – он предложил не запретить иметь несколько паспортов, а разрешить.
Однако его первый "подход к снаряду" закончился ничем. В 2019 году президент Зеленский зарегистрировал в Раде проект изменений в закон о гражданстве, но документ был написан настолько некачественно, что его нормы противоречили друг другу, некоторые были невыполнимыми на практике, а к тому же, по мнению юристов ВР, он нуждался во внесении изменений в Конституцию. В разговорах с ЕП проект тогда критиковали даже чиновники, отмечавшие, что он не проходил экспертизу Минюста. Словом, даже при существующем на то время стабильном монобольшинстве у президентского текста не было шансов на принятие.
Тогда, по данным источников ЕП, в Раде рассматривали возможность отправить документ на повторное первое рассмотрение и полностью переписать (как это сделали, например, с реформой СБУ, первый текст которой подготовила сама Служба). Впрочем, и для этого не хватило поддержки.
В конце концов, проект решили "потерять" в Раде – после дискуссии его вообще не вынесли на голосование, потому что голосов в его пользу не было. Отзывать свое предложение Зеленский тоже не стал, так что оставался шанс, что Рада к нему вернется. Впрочем, на Банковой было принято решение разработать проект с нуля.
Надо признать, что третий по счету проект значительно лучше двух предыдущих и, вероятно, у него есть шанс быть принятым. Однако он, мягко говоря, не лишен недостатков и нуждается в доработке. К тому же не в его пользу играет нехватка общественной поддержки самой идеи двойного гражданства.
Паспорта не для всех
Сначала очень коротко о том, что изменится в случае принятия предложений Зеленского.
Основное предложение остается неизменным и в этом случае соответствует его предвыборному обещанию. Законопроект предлагает напрямую разрешить гражданам Украины иметь также гражданство/подданство других государств, не ограничивая количество паспортов у одного человека.
СПРАВКА: Существует миф о том, что сейчас наличие нескольких гражданств запрещено Конституцией Украины. Это не так. В Конституции действительно есть упоминание о том, что в Украине есть "единое гражданство", но это – совсем другой термин, который исходит из того, что Украина – унитарное государство. Вот как его объясняет действующий закон "О гражданстве":
"Единое гражданство – гражданство государства Украина, исключающее возможность существования гражданства административно-территориальных единиц Украины. Если гражданин Украины приобрел гражданство (подданство) другого государства или государств, то в правовых отношениях с Украиной он признается только гражданином Украины. Если иностранец приобрел гражданство Украины, то в правовых отношениях с Украиной он признается только гражданином Украины".
Впрочем, тут есть исключение: граждане тех стран, которые определены правительством как "государства миграционного риска" (это большая часть африканских государств, ряд азиатских и т.д.). В этот перечень входит и государство-агрессор, то есть Россия. Следовательно, гражданам РФ и других "рисковых" государств необходимо определиться: если они хотят получить украинский паспорт, то должны выйти из своих нынешних гражданств.
В то же время украинцам, которые переехали в Евросоюз, США или другие богатые и/или дружественные государства и получили там паспорт, теперь не надо будет этого скрывать. Законодательство Украины в случае принятия "паспортного закона Зеленского" даст им возможность легально сохранить или по упрощенной процедуре восстановить украинское гражданство.
Впрочем, не ждите массового наплыва "восстановленных украинцев" из диаспоры.
Несмотря на громкое заявление самого Зеленского в Верховной раде о том, что украинцев должно быть "65 миллионов", его проект не предусматривает массовую выдачу паспортов диаспоре.
Чтобы восстановить украинское гражданство, представителям диаспоры придется вернуться в Украину на постоянное проживание; впрочем, в этом случае получение украинского паспорта действительно должно быть автоматическим. А вот остаться жить во Франции или Канаде и восстановить украинский паспорт по новому закону невозможно.
Также не предусмотрено никакой особой процедуры для тех, у кого давние украинские корни, но кто не жил на украинской территории в 1991 году и не имеет супругов или родителей с украинскими паспортами. Им придется проходить стандартную процедуру – переезд в Украину, пять лет постоянного проживания и т.д.
Так что, несмотря на заявления Зеленского, его проект может и не понравиться украинской диаспоре.
Но нужно подчеркнуть, что он, по крайней мере, не является "зрадой".
Более либеральный подход с массовой раздачей паспортов тем зарубежным украинцам, которые и не планируют возвращаться в Украину (что-то вроде той политики, которую проводит Венгрия у своих соседей), тоже несет немало рисков. В том числе из-за возможного влияния диаспоры на результаты выборов. Привлекать к выборам тех граждан Украины, которые уехали за границу, несомненно необходимо – но до определенного предела. Ведь если результаты всеукраинских голосований будут определять миллионы голосов "виртуальных граждан Украины", не имеющих связи с родиной, то это только помешает восприятию легитимности выборов.
Подводя итог: проект Зеленского не привлечет миллионы новых граждан.
Да, для кого-то он откроет возможность получить украинский паспорт, но об огромном количестве таких людей речь не идет. И многие из тех, кому этот закон (в случае принятия) откроет путь к получению паспорта, действительно хотят связать свою жизнь с Украиной. Также он действительно даст путь для возвращения тем, кто сомневается из-за требования сдать другой паспорт для получения украинского.
Главная идея закона – вывести из тени тех, кто полулегально имеет два паспорта.
Но здесь тоже есть отдельная проблема. Что делать с обладателями российских паспортов?
Российской оппозиции – украинский паспорт
Действующий закон о гражданстве, по сути, не замечает наличия государства-агрессора, то есть не устанавливает никаких особенностей обретения или лишения украинского гражданства для тех, кто получил российский паспорт.
Дело в том, что ни прошлый, ни нынешний созыв парламента не понимали, что делать с этим вызовом. Потому что он не такой простой, как может показаться.
Лишать украинского гражданства всех, кто решил стать гражданином РФ и получил российский паспорт? Такие идеи звучали, и у тех, кто их продвигает, есть свои аргументы. Но возникает вопрос: что делать с гражданами Украины, которым выдали паспорта в оккупированном Крыму, нередко против их воли? Ведь после оккупации полуострова российские власти оформили гражданство всем жителям, не спрашивая их согласия. И проверить, каким образом был получен подобный "оккупационный паспорт", не всегда возможно.
С 2019 года ситуация дополнительно усложнилась: Россия начала массовую паспортизацию на оккупированном Донбассе, административными и финансовыми методами вынуждая тамошних жителей оформлять российское гражданство. Готовы ли мы в ответ дополнительно наказывать этих людей – забирать у них украинское гражданство и обрывать связь с ними? Поможет ли это ускорить деоккупацию? Вряд ли.
Каждый из предложенных вариантов можно обоснованно критиковать – включая избранный Владимиром Зеленским.
Президент решил вообще воздержаться от санкций против украинцев, получивших паспорт гражданина РФ, за единственным исключением: те, кто пошел служить по контракту в вооруженных силах РФ, автоматически и безальтернативно теряют гражданство Украины, как только украинское государство об этом узнает. Также введено ограничение для граждан государства-агрессора, желающих получить украинский паспорт: они должны выйти из российского гражданства.
Отдельно в проекте прописаны нормы об упрощенном предоставлении украинского гражданства российской оппозиции, бегущей от преследований в РФ.
Для этого выделяется категория "граждан государства-агрессора или государства-оккупанта, подвергшихся в стране своей гражданской принадлежности преследованиям по политическим мотивам". Таким россиянам украинский паспорт будут давать, не дожидаясь, что они выйдут из гражданства РФ, чтобы не заставлять их идти в российское консульство.
Зеленский и ранее заявлял о намерениях принимать российскую оппозицию. Хотя следует признать, что это предложение будет неоднозначно воспринято частью общества. В том числе потому, что российские оппозиционеры далеко не всегда – искренние сторонники Украины.
Права, но не все
На тех, кто выбрал для себя вариант с сохранением гражданств нескольких стран, впрочем, закон налагает ряд ограничений. Предложение Зеленского даже расширяет ограничения, которые уже есть в законодательстве.
Владелец паспортов двух или более государств не будет иметь права работать на госслужбе; работать во многих государственных органах даже без статуса госслужащего; участвовать как кандидат в выборах (даже в местные советы!). Владельцам нескольких гражданств предлагают запретить даже агитировать за или против кого-либо во время избирательных кампаний.
И тем более не разрешено назначать (или выбирать) обладателей нескольких гражданств на политические государственные должности.
Следует подчеркнуть: для восстановления большинства прав будет достаточно выйти из другого гражданства и оставить только украинское. Хотя отдельные, точечные ограничения все равно останутся. К примеру, тем, кто когда-то имел "иностранное гражданство", предлагают навсегда запретить работу в СБУ.
Но есть вопрос: как будут проверять, есть ли у человека второй паспорт?
Законопроект не дает на это четкого ответа. Поскольку его просто не существует.
Чисто формально механизм проверки предложен: Государственная миграционная служба, ответственная за ведение единого демографического реестра, теперь должна фиксировать в карточке с данными каждого гражданина также информацию о том, есть ли у него другие гражданства. Но это скорее фикция, чем реальная проверка. Поскольку возможности гарантированно проверить иностранные гражданство не существует в природе. Поэтому, как и до сих пор, механизм будет работать выборочно.
О ком государство узнало – того и ограничили в праве быть избранным, в праве работать на госслужбе и т.д.
В то же время законопроект предлагает механизм реагирования на тех, кто солгал об отсутствии другого гражданства, когда получал украинский паспорт. В этом случае решение о предоставлении им украинского гражданства отменяется. А еще предусмотрено наказание для тех, кто получил украинский паспорт, но впоследствии попытался представить себя в общении с государством как иностранца – например, при пересечении границы.
Словом, обман государства со стороны "новых граждан" может повлечь за собой утрату гражданства.
А будут ли голоса?
На этот вопрос нет убедительного ответа.
Во-первых, Зеленский наверняка столкнется с сопротивлением диаспорских организаций, стремящихся получить гораздо больше – и право голоса, и отсутствие ограничений для работы на госслужбе.
Во-вторых, "российская" часть его законопроекта наверняка вызовет много критики. Ведь неясно, в чем смысл упрощенного предоставления преследуемой российской оппозиции украинского гражданства? Почему не ограничиться, например, предоставлением убежища, на которое они, по логике, и должны рассчитывать?
В-третьих, хотя этот проект написан лучше предыдущих, он далек от совершенства.
Точнее, президент одновременно подал в парламент целых пять связанных друг с другом законопроектов, касающихся гражданства (зарегистрированы за номерами 6368-6372). Один из них – это, собственно, заново переписанный закон о гражданстве. Второй содержит изменения в кучу других законов, запрещая работать на государство обладателям нескольких паспортов. Еще два – делают то же, что и второй проект, но точечно в отношении судопроизводства и таможни. И последний – вводит административное наказание для тех, кто предоставил государству ложную информацию о наличии или отсутствии у него других гражданств.
Подавать такие изменения пятью разными законопроектами – нонсенс. Это составляющие одной реформы, и странно принимать часть из них, отклонив другие. Это наверняка тоже станет основанием для критики действий Зеленского. Как минимум есть смысл объединить все эти проекты в один документ.
Впрочем, остается надеяться, что так или иначе, пусть с существенными изменениями, но обновленный закон о гражданстве наконец-то будет принят. Потому что нынешняя ситуация, когда люди с несколькими паспортами остаются в "серой зоне", недопустима.
Хотя нужно признать: общественного запроса на решение этой проблемы нет. Недавний опрос фонда "Деминициативы" свидетельствует, что 48% граждан не поддерживают идею введения множественного гражданства, а у остальных нет согласия, какие ограничения следует налагать на тех, кто имеет паспорта нескольких государств.
Но если дойдет до рассмотрения по существу, то проект Зеленского потребует очень существенной доработки. Ряд его норм – декларативные, не предусмотрен механизм их выполнения. К примеру, проект предполагает, что кто-то должен оценивать угрозу нацбезопасности от действий потенциального гражданина, и следствием этой оценки может стать отказ в предоставлении гражданства, но совершенно неясно, кто определяет "уровень угрозы"...
Словом, проект Зеленского делает шаг к решению давней проблемы. Но до завершения пути еще очень далеко. Теперь слово за парламентом, если у него хватит смелости. В последнем – меньше всего уверенности.
Автор: Сергей Сидоренко, редактор "Европейской правды"
